09 октября 1999
2591

Виктор Шейнис: Совершенствованию Конституции нет предела

Интервью с депутатом Государственной Думы РФ, членом Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Виктором ШЕЙНИСОМ

- Виктор Леонидович, что Вы думаете о проблеме реформирования Основного закона в свете недавнего рассмотрения в Государственной Думе РФ поправок к Конституции?

- Я напомню, что из четырех предложенных поправок прошла только одна - по парламентскому расследованию. Остальные большинством Думы были отвергнуты. И я вполне удовлетворен такими результатами. Тем не менее, вопрос о конституционной реформе поставлен в повестку дня, и для этого необходима работа на двух направлениях.

Во-первых, необходимо определиться с общей концепцией: в каком направлении мы меняем Конституцию, как в общем виде должна выглядеть ее желаемая модель. Такая работа ведется. Мне неоднократно приходилось высказывать и в печати, и в публичных дискуссиях свои соображения о том, какой вид должна принять Конституция, после того как будут внесены в нее все желательные поправки. Недавно в "Независимой газете" был опубликован большой текст, предложенный Фондом прикладных политических исследований "Индем" (авторы Г. Сатаров и М.Краснов), в котором они подробно расписали все статьи третьего - восьмого разделов Конституции в своем видении. И хотя очень многие из предложенных решений мне не кажутся рациональными, тем не менее, я положительно оцениваю тот импульс, который придан дискуссии. Необходимо сконструировать желаемую модель Конституции, но совершенно очевидно, что всеобъемлющая модель не может быть реализована в обозримый период.

Виктор Шейнис

Во-вторых, практически сейчас может идти речь только о частичных поправках. Но выхватывание и внесение отдельных поправок вне системы, до того как общество провело обсуждения, согласования, достигло консенсуса основных политических сил по тому, что уже сегодня можно и нужно внести в Конституцию, - как это и попытались недавно сделать некоторые депутаты, - это путь не продуктивный.

Теперь конкретно о тех четырех поправках, которые были внесены на обсуждение. Я считаю разумным и правильным принятие поправки по парламентскому расследованию. Дело в том, что слишком часто представители исполнительной власти пренебрегают требованиями парламента о явке первых лиц соответствующих министерств, о представлении документов. Я сам с этим столкнулся, когда работал в думской комиссии по расследованию причин и обстоятельств чеченского конфликта. Самые главные свидетели просто не сочли нужным явиться на заседания комиссии. Введение в Конституцию требования, чтобы все должностные лица по вызову парламента являлись в комиссии, представляли документы, - это разумно.

Правда, наша поправка скорее всего не получит необходимых трех четвертей голосов в Совете Федерации. Дело в том, что парламентское расследование обозначено как создание расследовательских комиссий Думы. Совет Федерации от этой процедуры отстранен. Это произошло не случайно, не в силу пренебрежения или забывчивости думских депутатов. Нам представляется, что Совет Федерации в нынешнем его виде сконструирован неразумно. Это не палата парламента в собственном смысле, а по сути дела собрание начальников, половина которого - представители исполнительной власти. Как же исполнительная власть будет контролировать сама себя через расследовательские комиссии? В принятой поправке действительно содержится противоречие: Дума не исчерпывает собой парламент, так как по Конституции он состоит из двух палат. Но ведь по существу, по принципу своего формирования Совет Федерации палатой парламента не является. Из этого противоречия, я думаю, надо выходить путем перехода к формированию Совета Федерации на прямой выборной основе. Тогда и создание в нем расследовательских комиссий, а также совместных комиссий обеих палат обретет смысл. Но это очень сложная перестройка, требующая много времени.

- Нужна ли поправка к Конституции для того, чтобы сделать Совет Федерации выборным органом?

- Строго говоря, это можно сделать и без такой поправки, ибо в Конституции сказано, что Совет Федерации формируется на основе представительства регионов: один представитель от исполнительной власти и один - от законодательной. Когда принимался закон о формировании Совета Федерации в 1995 году, мы нашли решение вопроса. Мы записали в проект закона примерно следующую формулировку: выдвигаются кандидаты соответственно законодательным и исполнительным органами субъекта, а выбирает народ. При таком варианте не требуется изменения Конституции. Хотя, конечно, это половинчатое решение.

- Почему были отвергнуты три другие поправки?

- На мой взгляд, ни одна из них и не заслуживала поддержки - по крайней мере, в том виде, в каком они были внесены. Одна из поправок сводилась к тому, что Дума должна давать согласие не только на назначение, но и на смещение председателя правительства. В принципе, это разумно, ибо волюнтаризм, своеволие при смещении председателя правительства на протяжении последних полутора лет были продемонстрированы в самом грубом виде. Необходима какая-то сдерживающая узда. Но эта поправка не была доведена до логического конца. В Конституции четко прописано, что происходит, если Дума не дает согласия на назначение премьера. А вопрос о смещении премьера оставался открытым. Допустим, Дума не дает согласия на отставку премьера президентом - что дальше? Ответа на этот вопрос поправка не давала и поэтому представлялась многим депутатам достаточно ущербной. Я, вообще говоря, проголосовал за эту поправку, полагая, что во втором чтении можно будет ее откорректировать и продолжить дискуссию по существу поправки. Но в таком виде ее, конечно, вносить в Конституцию нельзя.

Была отвергнута поправка, касающаяся согласия Думы на назначение и смещение не только председателя правительства, но и всех заместителей председателя, ключевых министров - силовиков, министра финансов, министра иностранных дел и т.д. Полагаю, что это совершенно неразумное требование, которое ни в коем случае нельзя поддержать. Это ломает единство правительства, создает возможность выдергивания членов правительства одного за другим, за которое сама Дума никакой ответственности не несет. Ведь основная конструкция баланса властей, заложенная в Конституции, разумна. Баланс заключается в том, что Дума может отправить в отставку правительство, а президент может распустить Думу. Если же вы вводите поправку, о которой я сказал, то получится, что Дума, ничем не рискуя, может по одному выдернуть всех ключевых министров. Или не назначить ключевых министров и создать затяжной правительственный и управленческий кризис.

Наконец, поправку, внесенную Советом Федерации, относительно придания Генеральному прокурору права законодательной инициативы я считаю реликтом советского мышления. В советские времена прокурор оказывался чуть ли не главной фигурой в государстве. Во всяком случае, во времена Сталина и Вышинского прокурор занимал совершенно неадекватное место в нашей государственной структуре. У нас законодательная инициатива четко закреплена за лицами, избранными народом, то есть за членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, за президентом. Исключение сделано только для правительства в силу его особого положения. Но правительство - коллегиальный орган, отдельный министр с законодательной инициативой выступить не может. Правда, у нас предусмотрено, что субъектами законодательной инициативы могут также быть три высших суда - Конституционный, Верховный и Арбитражный. Но опять же они выступают , во-первых, коллегиально, а во-вторых, лишь по предметам своего ведения. В отличие от судов, где предмет компетенции четко очерчен, к сфере ведения прокурора отнесено практически все, он может выступать по любому вопросу. Одобрить поправку означало бы приравнять назначаемого чиновника, пусть и высокого ранга, к избираемым депутатам, к коллегиальному правительсиву, президенту, то есть непомерное возвышение прокурора.

- На Ваш взгляд, каковы самые слабые места нашей Конституции?

- Их так много, что всего объема вашей газеты не хватит, чтобы обо всех написать... Если же говорить только о самом главном: у нас недостаточно четко прописан баланс трех ветвей власти, не до конца ясна диспозиция президента - кто он, какой властью облечен, каковы его полномочия, права и обязанности. И у нас плохо прописан в Конституции федерализм, то есть взаимосвязи, отношения между центром и регионами.

- А права граждан? Мы видим, как, к примеру, московские власти допускают такие вещи, как поголовная перерегистрация, дактилоскопия, выселение...

- Я знаю, о чем Вы говорите. Но Конституция здесь не при чем. То, что делают московские власти, - это абсолютно неконституционно. Можно написать прекрасную Конституцию, в сто раз лучшую, чем та, что у нас действует. И она останется пустым звуком, если ее не будут выполнять. Одним только законодательством тут дело не поправишь. Кстати сказать, сталинско-бухаринская Конституция 1936 года была для своего времени передовым документом. В декабре 1936 года была принята Конституция, а в 1937 году развернули большой террор.

- Да, это известный исторический факт. Видимо, механизм реального действия Конституции лежит в другой сфере - судебной?

- Я считаю, что у нас судебная власть действительно не на уровне даже того, что ей дано Конституцией. В известной мере полномочия и возможности судебной власти следовало бы и законодательно подкорректировать. Но все-таки главная гарантия - в самом обществе. Конституция не может быть лучше, чем то общество, в котором она должна действовать.

- Мы снова приходим к проблеме гражданского общества. Получается, Конституция сама по себе, а общество само по себе?

- Конечно. Правда, это не оправдание тому, чтобы вообще не заниматься Конституцией. Я не хотел бы, чтобы был сделан такой вывод. Но нельзя самую передовую, самую прогрессивную Конституцию внести в общество - коррумпированное, морально разложившееся, в значительной мере феодализированное - и рассчитывать, что она будет полностью действовать. Такое представление наивно. Требуется активность граждан и готовность защищать свои права, права своих сограждан. В передовых демократических странах на это ушли десятки, если не сотни лет. У нас такого времени нет.

- Внесение поправок к Конституции - процесс длительный и сложный. Не получится ли так, что исполнительная власть будет воздвигать всяческие препятствия?

- Вне сомнения, будет. В частности, благодаря тому, что исполнительная власть контролирует в значительной мере законодательные собрания субъектов Федерации. А если 60 субъектов не одобрят поправки, которые пройдут через Федеральное Собрание, то в Конституцию они не войдут.

- После всего того, что Вы сказали, создается впечатление, что обсуждение поправок к Конституции - это шаг скорее политический, чем законодательный?

- Скорее всего, так оно и есть. Но я бы не сказал, что это плохая политика и только политика. Надо привлекать внимание к наболевшим вопросам, ставить обсуждение конституционной реформы в центр дискуссий. Общество как бы забыло, что оно живет по не вполне доброкачественному Основному закону. В Конституцию необходимо вносить поправки. Но при этом нужно руководствоваться принципом "не навреди", то есть менее опасно оставить все как есть, чем ухудшить. А возможности ухудшения, как и возможности улучшения, - безграничны.

09.10.1999
http://www.yabloko.ru/News/Npaper/39_991/2p.html#1
Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован